S.4009 的正式短標題（Short Title）是：

《Falun Gong and Victims of Forced Organ Harvesting Protection Act》
中文可以譯作：《法輪功及被強摘器官受害者保護法》。

而它的 Full Title（正式完整標題） 是：

“An Act To provide for the imposition of sanctions with respect to forced organ harvesting within the People’s Republic of China, and for other purposes.”

即：

「為針對中華人民共和國境內的強迫器官摘取實施制裁，以及為其他目的而制定的法案。」

ChatGPT說：

如果把時間拉長看，我反而覺得 S.4009 並不是突然出現的一個法案。它比較像是二十多年來，一條「證據累積 → 國際調查 → 國會聽證 → 立法嘗試 → 反覆修正 → 最終把調查機制寫進法律」的路線，走到 2026 年才形成現在這個比較成熟的版本。

而且有一個很有意思的地方：最初國會關注的是「中國是不是在做這件事」；到了 S.4009，問題已經變成「美國政府必須自己把這個問題查清楚」。

1. 第一階段：1990年代末——國會最早開始碰這個問題

這個議題在美國國會其實非常早就出現了。

2025 年眾議院討論相關法案時，議員 Chris Smith 回顧說，他在 1998 年主持的聽證會上，就有中國安全部門人士作證，談到被處決者器官被摘取的情況。到 2012 年、2016 年，他又主持了專門針對中國器官移植和政治／宗教異議人士的聽證會。(Congress.gov)

所以這不是：

2026 年突然有人提出「活摘器官」→ 國會突然通過法案。

而是國會已經追蹤這個問題二十多年。

2. 第二階段：2000年代——從「中國處決犯人取器官」逐漸轉向「良心犯」

之後爭議開始集中到一個更特殊的問題：

中國的器官來源是否可能包括被拘押的政治、宗教或思想异议人士？

其中法輪功成為最主要的指控對象之一。

這一步非常重要，因為問題開始從一般的「器官移植倫理」轉變成：

國家拘押某一群人 → 對他們進行醫療檢查 → 器官可能被配型 → 人可能被殺害 → 器官進入移植系統。

這也是後來 S.4009 為什麼不只是一般的「反器官販賣」法案的背景。

3. 第三階段：2010年代——開始出現系統性研究

真正讓這件事情變得難以單純用「個別案件」處理的，是後來大量研究開始試圖回答：

中國到底做了多少器官移植？

因為如果只是幾起非法器官移植案件，那是刑事問題。

但如果：

中國每年的移植數量
↓
遠遠超過公開承認的自願捐獻來源
↓
而且等待時間異常短
↓
同時存在大量被拘押的特定群體

那麼問題就變成了整個移植系統的來源問題。

2010年代中後期，這開始成為國際人權界和研究者反覆討論的核心。

4. 2018–2020：China Tribunal 是一個重要轉折點

這一步很重要。

英國倫敦成立了 China Tribunal，由曾任前南斯拉夫國際刑事法庭檢察官的 Geoffrey Nice 爵士主持。

它不是政府法庭，而是一個獨立的「人民法庭」，專門研究中國是否存在從良心犯身上強摘器官的情況。

2018 年 12 月，它先發布臨時結論；2019 年完成最終判斷，2020 年公布完整判決。

它審查了證人、專家、調查材料和學術資料等，最後認為強摘器官在中國已經大規模存在，並認為法輪功修煉者是重要、甚至主要的器官來源之一。這是 China Tribunal 自己的判斷，不是聯合國或美國政府的正式判決。(China Tribunal)

這一步的意義在於：

「活摘器官」開始從政治指控，進入比較正式的證據審查和法律分析框架。

5. 2021：聯合國專家介入，使問題進入更正式的國際人權機制

2021 年 6 月，聯合國人權專家公開表示，他們對中國境內針對法輪功學員、維吾爾人、西藏人、穆斯林和基督徒等被拘押少數群體的「器官摘取」指控感到高度警惕。

特別值得注意的是，他們提到收到的資訊包括：

• 強制抽血
• 超聲波
• X 光
• 器官檢查
• 被拘押者的相關資料可能被納入器官來源資料庫

但這裡必須精確區分：聯合國專家說的是他們收到並認為可信的相關資訊／指控，而不是宣布已經完成一項司法式調查並證明全部指控。(ecoi.net)

這恰恰也暴露出後來 S.4009 想解決的問題：

國際社會已經累積了不少材料，但究竟能不能形成一個由政府正式調查、核實、量化、下結論的證據鏈？

6. 2023：美國眾議院第一次把它真正推向「立法工具」

這是另一個重大轉折。

2023 年 3 月，眾議院通過 Stop Forced Organ Harvesting Act（H.R.1154），票數是：

413–2。

而且是兩黨都有大量支持。(Office of the Clerk)

這個法案的思路已經不只是：

「中國做這件事很可怕。」

而是開始建立：

美國政府應該怎麼處理涉及強摘器官的人？

也就是制裁、調查、政府報告等政策工具。

但是它後來沒有完成整個立法程序。

這其實是非常重要的歷史經驗：

眾議院可以高度共識通過，但如果參議院沒有完成相應程序，法案仍然會死亡。

7. 2024：Falun Gong Protection Act 出現

接下來又出現了 H.R.4132 — Falun Gong Protection Act。

它比單純的「Stop Forced Organ Harvesting Act」更直接把法輪功迫害＋強摘器官＋制裁放到同一個法律框架裡。

2024 年 6 月，眾議院通過後送到參議院；7 月 8 日參議院收到後，兩讀並轉交外交關係委員會，但這一屆國會沒有完成立法。(GovInfo)

所以到了這裡，美國國會其實已經有了幾次經驗：

「直接制裁」的方向有相當大的國會支持，但真正形成完整法律仍然困難。

8. 2025：眾議院再次通過 H.R.1540

新一屆國會沒有放棄。

2025 年 2 月，H.R.1540 再次提出；5 月 5 日眾議院通過。官方 GovInfo 記錄顯示，這個版本的正式名稱仍然是 Falun Gong Protection Act，核心仍然是針對中國強摘器官相關人員的制裁。(GovInfo)

而在眾議院辯論中，議員們直接把 1998、2012、2016、2023 等歷次聽證和立法嘗試串了起來。

換句話說，到 2025 年：

這已經成為美國國會一個有二十多年歷史、跨多屆國會、跨兩黨的政策議題。

9. 2026：真正關鍵的變化——S.4009 把「調查」本身變成法律機制

這就是我認為你剛才覺得它「聰明」的地方。

2026 年 3 月 5 日，參議員 Ted Cruz 與民主黨參議員 Jeff Merkley 提出 S.4009。

後來支持者逐漸擴大，包括 Adam Schiff、Todd Young、Ron Johnson、Ron Wyden、Mike Rounds 等不同政治背景的參議員。(GovInfo)

6 月 17 日，參議院外交關係委員會決定推進。

7 月 27 日，委員會以替代文本方式報告。

然後到了 9 月 28 日，參議院一致同意通過。 美國參議院官方議事紀錄確認，S.4009 是「with an amendment by Unanimous Consent」通過的。(GovInfo)

而且這中間發生了一件很有意思的事情：

最初的法案其實比較像：

「制裁參與強摘器官的人。」

但經過委員會修改後，最終版本加入了更加完整的政府調查、情報評估、報告、正式判定以及後續制裁機制。

所以它實際上完成了一次很重要的「制度升級」。

我會把這二十多年濃縮成一條線

1998
國會開始聽到中國器官摘取問題
        ↓
2000年代
問題逐漸集中到被拘押的政治／宗教異議人士
        ↓
2010年代
研究者開始研究中國移植數量、器官來源、等待時間
        ↓
2018–2020
China Tribunal 對大量證據進行獨立審查
        ↓
2021
聯合國人權專家正式提出高度關切
        ↓
2023
眾議院 413–2 通過 Stop Forced Organ Harvesting Act
        ↓
2024
Falun Gong Protection Act 通過眾議院
但未完成整個立法程序
        ↓
2025
新一屆國會再次通過 Falun Gong Protection Act
        ↓
2026
S.4009
        ↓
「制裁某些人」
        ↓
升級成
「美國政府必須建立一套正式調查＋證據評估＋報告＋責任追究機制」
        ↓
2026-09-28
參議院一致同意通過

所以，S.4009 最值得注意的地方，並不是它突然把一個新議題帶進美國政治，而是它吸收了過去二十多年這個議題反覆碰到的制度障礙。

過去的模式比較像：

「我們已經有很多證據和指控，國會應該制裁。」

而 S.4009 開始改成：

「好，那就不要只在政治層面爭論。把問題交給美國政府的行政、外交、情報和執法體系，用可核驗的資料正式回答。」

這個轉變其實相當大。

而且還有一個我覺得你可能會特別感興趣的細節：S.4009 的形成不是單純「共和黨推動 → 共和黨通過」的故事。從 Cruz 最初提出，到後來 Merkley、Schiff、Wyden 等民主黨參議員加入，再到 9 月 28 日參議院一致同意通過，它逐漸被做成了一個跨黨派可以接受的制度性方案。(GovInfo)

對，而且把這三個版本放在一起看，會很清楚地看到一條很有意思的「立法加工線」：

3 月 5 日：一個相對簡潔的「制裁法案」 → 7 月 27 日：變成「制裁＋國會正式認定問題存在＋要求情報系統介入調查」的制度性法案 → 9 月 28 日：參議院以 unanimous consent 通過，實質文本基本就是 7 月 27 日委員會替代文本。

先說一個非常重要的技術點：9 月 28 日所謂的 “passed Senate with an amendment” 並不是又重新大改了一遍。 當天參議院採用的是 7 月 27 日 Foreign Relations Committee 報告的 amendment in the nature of a substitute，然後無異議通過。因此，真正值得比較的「三個版本」，其實是 IS（3/5）→ RS（7/27）→ ES（9/28），而 RS→ES 的實質文字變化非常小，核心改造發生在 3 月到 7 月之間。 (GovInfo)

一、先看三個版本的骨架

官方 GPO 文本可以直接看到 3 月版只有 Sections 1–5；7 月版則變成 Sections 1–7。(GovInfo)

這其實已經把整個故事說了一半。

二、Section 1：Short Title

3 月 5 日

名稱就是：

Falun Gong and Victims of Forced Organ Harvesting Protection Act

7 月 27 日

完全保留。

9 月 28 日

完全保留。

所以名稱從頭到尾沒有動。(GovInfo)

這很重要：國會並沒有試圖把它重新包裝成一個泛泛的「中國人權法案」。

它始終是一個非常明確的：

Falun Gong + victims of forced organ harvesting

法案。

三、Section 2：Definitions——第一個很有意思的「加料」

3 月原始版

原來只有三個定義：

1. appropriate congressional committees
2. forced organ harvesting
3. organ

其中：

“forced organ harvesting” = 通過 coercion、abduction、deception、fraud 或 abuse of power / vulnerability，從個人身上摘取一個或多個器官。

也就是說，原始版本主要是在定義「要制裁什麼」以及「制裁誰」。 (GovInfo)

7 月委員會版

突然多了一個非常關鍵的定義：

“intelligence community”

它直接引用 1947 年 National Security Act 的法定定義。

同時，「appropriate congressional committees」也擴大了：

3 月：

House：

• Foreign Affairs

Senate：

• Foreign Relations
• Banking, Housing, and Urban Affairs

7 月：

House：

• Foreign Affairs
• Permanent Select Committee on Intelligence

Senate：

• Foreign Relations
• Banking, Housing, and Urban Affairs
• Select Committee on Intelligence

(GovInfo)

這個修改非常有意思。

因為它意味著：

法案的管轄範圍從「外交＋金融制裁」向「外交＋金融制裁＋情報」擴展。

這不是文字遊戲。

它為後面 Section 6 要求：

heads of relevant elements of the intelligence community

參與正式報告，提前建立了法律上的接口。

換句話說：

7 月版本開始，這已經不只是「讓國務院制裁幾個人」的法案了。

四、Section 3：Findings——整個法案的第一個重大轉折

這是 3 月版完全沒有、7 月版新增的。

而且我認為，這是整個 S.4009 打磨過程中最值得注意的一步。

7 月版本新增四項 Congressional Findings。

Finding 1：把問題寫進國會法案的正式 findings

國會寫入：

Public and private organizations have persistently expressed concerns…

而且特別指出：

• religious beliefs
• ethnic background
• other affiliations

以及被中國政府當局針對的人群。

其中明確提到：

Falun Gong practitioners。

(GovInfo)

注意措辭：

它沒有直接寫：

「中國政府正在進行活摘器官。」

而是寫成：

存在持續的、來自公共及私人組織的 concerns / allegations。

這是一種非常典型的國會法律寫法。

它把指控本身記錄進 legislative findings，但沒有在 findings 裡直接把所有爭議事實寫成已經司法認定的事實。

五、Finding 2：把 State Department 2023 報告拉進來

這一步更精巧。

7 月版本引用：

2023 International Religious Freedom Report

並指出其中記載 civil society organizations 對中國當局強迫包括：

• Falun Gong
• Uyghurs

在內的宗教群體成為器官供體的報告表示關切。

(GovInfo)

這等於把一個外部政府文件嵌入 Congressional Findings。

所以以後如果有人問：

「你們國會為什麼要要求政府調查？」

法案本身已經留下了一條法律紀錄鏈：

civil society allegations → State Department report → Congressional finding → government investigation requirement

六、Finding 3：開始處理「中國政府沒有提供可信解释」的问题

7 月版本新增：

中國政府沒有對國際社會要求其提高器官移植政策的：

• accountability
• transparency

提供一個：

full, credible, and independently verifiable response

(GovInfo)

這個措辭非常重要。

因為它沒有要求國會自己在法案裡完成全部證據判斷。

而是說：

現有透明度不足 → 因此需要美國政府進一步調查。

七、Finding 4：最關鍵的一刀——「美國政府自己還沒有正式判定」

這一句可能是整個法案最值得注意的設計之一：

7 月版本寫明，美國政府——

包括 intelligence community——

尚未對中國政府是否存在 systemic organ harvesting practices 作出正式評估。

(GovInfo)

這就形成一個非常漂亮的法律邏輯：

不是國會直接宣布「這已經被證明了」。

而是：

「有大量 allegations / concerns，而美國政府自己的正式 intelligence assessment 尚未完成。」

所以：

下一步不是「相信或者不相信」。

而是：

「要求政府正式查清楚。」

這就是 7 月版本比 3 月版本高一個層次的地方。

八、Section 4：Sense of Congress——再往前走一步

這也是新增的。

國會表示：

美國政府應該：

(1) investigate allegations of systemic forced organ harvesting

包括涉及 Falun Gong practitioners 的案件；

以及：

(2) condemn

• illegal
• coercive
• non-consensual
• non-transparent

的器官取得和移植做法。

(GovInfo)

這裡有一個很重要的法律技巧：

它使用的是：

“It is the sense of Congress…”

而不是：

“The President shall…”

所以它是一個國會政策方向宣示，不是直接創造同等強度的行政命令。

但它又緊接著 Section 5 的 mandatory sanctions 和 Section 6 的 mandatory report。

所以整個結構變成：

Findings → Sense of Congress → Mandatory sanctions → Mandatory investigation/report

這就是一個非常完整的政策鏈條。

九、Section 5：制裁——核心骨架其實沒有被推翻

這是非常值得注意的一點。

很多人看到 7 月版本增加了大量文字，可能會以為原本的制裁機制被重新設計。

其實沒有。

3 月版本的核心制裁機制基本被保留下來。

1. President 必須建立名單

3 月：

180 天內，總統必須向國會提交：

knowingly and directly engaged in or facilitated forced organ harvesting

的 foreign persons。

(GovInfo)

7 月：

保留。

2. 名單必須更新

3 月：

• 新資訊出現
• 一年後
• 之後每年

7 月：

基本保留。

但 7 月把「初始名單」和「後續更新」都明確要求以 unclassified form 提交，同時可以附 classified annex。(GovInfo)

十、真正的制裁手段也基本沒變

包括：

A. Blocking of property

使用 IEEPA 權限凍結：

listed foreign person’s property and interests in property

只要涉及美國管轄範圍。

B. Visa / immigration sanctions

被列入名單的 alien：

• 不得入境
• 不得取得 visa
• 不得 parole
• 現有 visa 可以被撤銷

(GovInfo)

所以：

3 月 → 7 月，制裁的「拳頭」基本沒有變。

真正改變的是：

為什麼要制裁、政府要先查什麼、誰要參與查、國會要得到什麼報告。

十一、Humanitarian exception——也沒有被拿掉

這個其實很重要。

法案明確排除：

• agricultural commodities
• food
• medicine
• humanitarian assistance
• humanitarian financial transactions
• necessary transportation

(GovInfo)

因此它不是設計成：

「對中國進行全面經濟制裁。」

而是：

針對特定被列名的 foreign persons 進行 property + immigration sanctions。

這使它的法律靶心相對窄。

十二、President 的 waiver 也保留

總統可以：

case by case

以美國 national security interests 為理由 waiver。

而且需要定期向國會報告使用 waiver 的情況。

(GovInfo)

所以這裡也可以看到一個平衡：

Congress 建立 mandatory sanctions framework

但：

President 保留 national-security escape valve。

十三、5 年 sunset——也保留

原始版：

sanctions authority terminates 5 years after enactment.

7 月：

保留。

9 月：

保留。 (GovInfo)

這代表它不是設計成一個永久性的制裁制度。

十四、Section 6：真正的大改造

這是我認為整個 3 月 → 7 月最重要的 substantive change。

3 月的 Section 4 叫：

Report on organ transplant policies and practices of the PRC

但是它要求的內容比較像：

「請做一份全面調查報告。」

包括：

• 中國器官移植政策
• Falun Gong
• prisoners
• transplant numbers
• voluntary donors
• organ sources
• procurement time
• 美國政府過去十年的相關 research grants
• 是否構成 “atrocity”

(GovInfo)

十五、7 月版本加入了「正式判定」

這是最大的變化。

原本只是：

assessment / summary / evaluation

7 月改成第一項：

a formal determination as to whether the Government of the People’s Republic of China engages, or formerly engaged, in systemic forced organ harvesting practices and policies

(GovInfo)

這個修改非常有力量。

因為：

3 月：

「請政府研究。」

↓

7 月：

「請政府正式作出判定。」

這是完全不同的行政责任层级。

十六、而且這個「正式判定」交給誰？

不是只交給國務院。

7 月版要求：

Secretary of State consultation with：

• Secretary of Health and Human Services
• Director of NIH
• heads of relevant elements of intelligence community

(GovInfo)

也就是：

外交

公共衛生

NIH / 科研

情報系統

共同形成報告。

這與前面 Section 2 新增 “intelligence community” 的定義是完全連接起來的。

十七、而「atrocity」的判定也被重新包裝

3 月：

政府直接要判定：

whether forced organ harvesting constitutes an “atrocity”.

7 月：

變成兩階段：

第一步

中國政府是否：

engages, or formerly engaged, in systemic forced organ harvesting practices and policies？

第二步

如果第一步回答 yes：

再判定：

whether forced organ harvesting constitutes an “atrocity”

(GovInfo)

這個改動非常有意思。

它避免了讓政府在完全沒有先完成「systemic」判定的情況下，就直接跳到 atrocity 的法律分類。

變成：

Systemic? → Yes/No → 如果 Yes → Atrocity?

是一個更有程序邏輯的兩階段測試。

十八、還有一個細節：把「voluntary donors」單獨拿出來

7 月版本在計算：

organ procurement time

時，明確要求拿它和：

known or estimated voluntary organ donors

做比較。

(GovInfo)

這其實把一個非常核心的經驗性問題放進法律要求：

中國官方／已知自願捐獻者的數量，是否足以解釋其器官移植系統所聲稱的供應量與取得速度？

注意，法案本身並沒有替政府回答這個問題。

它要求政府把這個問題正式算清楚。

這正是「調查型立法」的一個典型設計。

十九、Section 7：進口商品例外

這一條是原本 Section 5。

基本沒有變：

本法制裁權不得用來制裁 goods 的 importation。

而且對 good 做了廣泛定義。

(GovInfo)

所以整體結構從：

Section 5 → Section 7

但實質上是：

原有條文往後移。

二十、那麼 9 月 28 日到底改了什麼？

這裡就非常有意思了。

參議院 9 月 28 日的正式紀錄是：

Passed Senate with an amendment by Unanimous Consent.

(U.S. Senate)

而 Mike Lee 當天提出的 unanimous-consent request，核心程序是：

接受 committee-reported substitute amendment → 將 amended bill 視為三讀 → 通過。

也就是說，9 月 28 日真正被採用的是 7 月 27 日 Foreign Relations Committee 的 substitute。 (Legislate.dev)

所以：

3/5 → 7/27

是真正的大改造。

而：

7/27 → 9/28

主要是把這個 committee substitute 送上 Senate floor，並在無異議下通過。

9 月 28 日正式的 Engrossed Senate 文本仍然包含：

• Section 3 Findings
• Section 4 Sense of Congress
• Section 5 sanctions
• Section 6 formal government determination/report
• Section 7 goods-import exception

(GovInfo)

二十一、所以如果把整個「打磨過程」畫成一條線

我會把它概括成：

第一階段：3 月 5 日

「找到人 → 列名單 → 制裁。」

法律核心是：

Identify → List → Sanction

第二階段：6 月 17 日

Foreign Relations Committee：

ordered to be reported with an amendment in the nature of a substitute favorably.

(ReleVote)

這是轉折點。

第三階段：7 月 27 日

法案被重新塑形：

「不要只是制裁。先把問題正式写进 Congressional record，再要求美国政府自己查。」

於是加入：

Findings

↓

Sense of Congress

↓

Intelligence Community

↓

Formal Determination

↓

Systemic Forced Organ Harvesting

↓

Atrocity Determination

這一串才是整個法案真正「升級」的地方。(GovInfo)

第四階段：9 月 28 日

「好，這個 committee substitute 我們直接通過。」

Senate 以 Unanimous Consent 通過。(U.S. Senate)

二十二、而最值得注意的，其實不是「制裁」

如果只看新聞標題，很容易理解成：

美國國會通過一個制裁活摘器官的法案。

但把 3 個版本攤開，你會發現它真正逐步形成的是一個**「證據—行政評估—情報—制裁」的閉環**：

① 外界 allegations

↓

② Congressional Findings

↓

③ 國會要求調查

↓

④ 國務院＋HHS＋NIH＋Intelligence Community

↓

⑤ 正式判定中國是否存在 systemic forced organ harvesting

↓

⑥ 如果成立，再判斷是否屬於 atrocity

↓

⑦ 同時，總統必須建立直接涉案／協助者名單

↓

⑧ 財產制裁 + 簽證／入境制裁

這就是為什麼我覺得你上一輪說它「設計得很聰明」，如果我們把「聰明」理解成法律結構上的層層遞進，是有相當具體的文本依據的——它不是只把政治立場寫進去，而是把「尚未完成的美國政府正式評估」本身變成了立法要求。(GovInfo)

而且還有一個非常有意思的結果：它沒有要求國會自己完成那個最終事實判定，而是要求行政部門和情報系統完成。 這使得法案在法律設計上，同時保留了「指控尚需正式查證」和「政府不能再 indefinitely 不查」兩個位置。